各科室，执法大队，各市场监管所：
现将《宝山区市场监管领域轻微违法行为包容审慎监管执法工作指引（三）》印发给你们，请遵照执行。
上海市宝山区市场监督管理局 上海市宝山区司法局
2025年6月23日
（此件公开发布）
宝山区市场监管领域轻微违法行为包容审慎监管执法工作指引（三）
近年来，以牟利为目的的职业索赔行为在市场监管领域日益突出，不断挤压行政执法资源，扰乱监管秩序，严重损害了公平有序的营商环境基础。
为压缩牟利性职业索赔空间，遏制滥用行政资源影响正常市场秩序，切实保障各类市场经营主体的合法权益，持续推进公正文明执法，营造更加包容、更具活力、更有温度的营商环境，依据《中华人民共和国行政处罚法》《上海市消费者权益保护条例》《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》《国务院办公厅关于严格规范涉企行政检查的意见》《国务院办公厅转发司法部<规范涉企行政执法专项行动工作方案>的通知》《市场监督管理行政处罚程序规定》《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》《市场监管总局关于印发市场监管行政违法行为首违不罚、轻微免罚清单（一）的通知》《上海市市场监督管理行政处罚裁量基准适用规定》《上海市市场监管领域不予行政处罚和减轻行政处罚实施办法》等法律、法规、规章和文件精神，制定本工作指引。
一、基本原则
（一）坚守底线依法行政
坚持以习近平法治思想为指导，守牢依法行政底线。严格遵守法律、法规、规章的规定，全面、客观、公正地收集有关证据，综合考虑违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度、社会影响力等因素，合理运用裁量基准、规范行使自由裁量权。坚持过罚相当，依法实施免罚、从轻或减轻行政处罚。
（二）倡导诚信协同共治
对于牟利性职业举报人的恶意投诉、举报，应当建立信用管理记录对其行为进行约束和规制，对涉嫌构成敲诈勒索等违法犯罪的，及时移送司法机关追究刑事责任。落实“谁执法谁普法”普法责任制，通过宣传培训、约谈整改等柔性执法方式，加强事前、事中、事后行政指导，督促经营者落实诚信主体责任，教育违规经营企业合规化整改，以守法规范的经营从源头上减少牟利性投诉举报。
（三）问题导向分类处置
以问题为导向，结合宝山实际，强化对牟利性职业索赔、职业举报严重影响营商环境行为的规制和治理，严厉查处以牟利为目的滥用行政资源、扰乱市场秩序的行为。从认定标准、处理机制和程序保障三个方面加强对投诉举报的分类甄别。通过制定投诉举报异常名录，对牟利性职业索赔进行数据筛选，高效及时处置正常消费者的投诉举报，避免“一刀切”损害正常消费者的合法权益。鼓励“吹哨人”、内部举报人和公益性举报行为。
二、工作目标
围绕“守住底线、防范风险、支持发展”的总体思路，坚持包容审慎执法，在严厉打击民生领域严重违法行为的同时坚持宽严相济，既要保障企业轻微违法行为的容错空间，也要避免职业举报滥用执法资源。通过制度化的行政处罚裁量权的施行，进一步压缩牟利性职业索赔的空间，规制职业投诉、举报行为，指导办案机构依法正确行使处罚裁量权。以法治的思维和包容的理念，发挥执法办案在促进营商环境优化、激发企业活力、推动区域经济高质量发展的积极作用。
三、适用情形
（一）不予行政处罚
本指引所称的不予行政处罚，是指对符合法定不予行政处罚条件的违法行为，不给予行政处罚。不予行政处罚的范围由《市场监管总局关于印发市场监管行政违法行为首违不罚、轻微免罚清单（一）的通知》《上海市市场监管领域不予行政处罚和减轻行政处罚实施办法》等文件规定。
（二）减轻行政处罚
本指引所称减轻行政处罚，是指对符合法定减轻行政处罚条件的违法行为，适用罚则规定的行政处罚最低限度以下的处罚幅度或者处罚种类（包括在罚则规定的最低罚款限值以下确定罚款数额、罚则规定并处时不并处、在罚则规定的处罚种类之外选择更轻的处罚种类等）。
（三）从轻行政处罚
本指引所称从轻行政处罚，是指在法定处罚种类和幅度范围内选择较轻的处罚种类和较小的处罚幅度（包括在几种可能的处罚种类中选择较轻的处罚种类，或者在一种处罚种类下选择较低限幅度进行处罚）。
（四）依法予以处罚
对有证据证明严重危害公民身体健康和生命安全、造成重大财产损失等严重危害后果的违法行为，不得不予行政处罚或者从轻、减轻行政处罚。
四、工作机制
（一）建立牟利性职业索赔投诉举报异常名录
加强对牟利性职业索赔行为的甄别，根据其是否以牟利为目的、是否因生活消费需要、是否知假买假、购买商品或接受服务是否超出合理数量、投诉举报的数量、申请信息公开数量、行政复议和诉讼的数量等进行综合判断，建立投诉举报异常名录，对符合牟利性职业索赔行为标准的投诉举报人，纳入投诉举报异常名录。
（二）严格牟利性职业投诉举报的审核把关
根据牟利性职业索赔投诉举报名录，严格核实牟利性职业索赔人的身份信息，对拒不提供投诉人身份信息且符合《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》等规定的不予受理情形的，不予受理。对经线索核查，符合不予立案条件的，作出不予立案决定；予以立案调查的，对符合《上海市市场监管领域不予行政处罚和减轻行政处罚实施办法》规定的被举报违法行为，按照应免尽免、当减则减的原则，及时作出行政处理决定。
（三）汇总相同投诉举报依法并案处置
加强消保维权大数据汇总分析，完善对集团性牟利性职业举报的筛选。对同一时间段内，针对同一被举报人的投诉、举报进行仔细甄别，对符合合并立案调查的线索，依据法定程序予以并案处理，减少对企业的检查，进一步优化行政执法资源利用。
（四）探索“认罚从宽”审慎处理机制
当事人自愿如实陈述违法事实，积极配合市场监管部门调查并主动提供证据材料的，并经行政机关查明认定，自愿接受处罚没有异议的，可以适用“认罚从宽”原则，综合考量从宽处理的幅度。当事人如具有从轻处罚情节的，可在法定处罚幅度内给予相对较大的从轻幅度。具有其他法定减轻情节的，可在减轻的幅度内给予相对较低幅度的处罚。具有不予处罚情节的，应当不予行政处罚。此外，当事人应当主动向行政机关承诺，及时改正或在规定的时间内改正违法行为，改正的方式包括停止并纠正违法行为，召回并下架案涉商品或服务，或者健全完善相关合规管理制度以确保违法行为不再发生等。
五、保障措施
（一）切实提高思想认识
执法大队、各市场监管所要高度重视牟利性职业举报对营商环境的影响和行政资源的妨碍。要加强落实包容审慎监管执法，压缩牟利性职业举报的空间。要充分结合服务型执法监督理念，针对牟利性职业索赔反映集中的领域和违法行为类型，进行梳理和汇总，对共性问题向辖区重点领域、重点行业、重点企业发布预警提示，整改规范合规经营。
要严格落实市场监管总局、市市场监管局关于免罚和减轻处罚的文件精神，根据企业违法行为的事实、性质、情节等，切实适用免罚、减罚清单标准，做到应免尽免、应减尽减。对于违法行为有裁量基准规定的，应当在裁量基准基础上，结合违法的事实、性质等，适当择轻处罚；没有裁量基准规定的，可以综合违法的事实、性质及当事人认罚和其他法定量罚情节，在法定处罚幅度内适当择轻处罚。
（二）不断提高执法效能
要通过“不予立案”“简案快处”等方式，提高执法效率。对符合不予行政处罚条件的违法行为，在立案核查阶段已经查清违法事实的，可以不予立案。已经立案的，对违法行为轻微，违法事实清楚，且当事人认错并积极整改的，可以适当简化取证方式和审核审批手续，在提高行政效率的同时有效减少对被举报企业正常经营的影响。在案件调查过程中应当依法保障当事人的陈述申辩权，告知当事人有如实陈述违法事实、积极配合行政机关调查等义务，不得强迫当事人认罚，不得要求当事人作出具体数额的承诺，调查终结报告中应当如实记录当事人自愿认错认罚的情形。要加强对当事人的法治教育，可以采用约谈、建议、提醒、警示、批评教育等方式，指导、督促当事人依法合规生产经营。
（三）强化源头教育引导
引导企业主动合规经营，对于企业违法行为属于本市免罚、首违不罚清单的，督促企业签订《合规承诺书》。建立企业整改观察期制度，加强对“观察期”内企业的指导和服务，帮助企业完善内部管理制度，提高合规经营水平，降低再次被投诉举报的风险。鼓励企业在应对牟利性职业索赔群体时，以法律手段合理应对。
（四）加强宣传部门联动
加强宣传力度，引导全社会对牟利性索赔涉嫌敲诈勒索、诈骗等刑事犯罪本质达成共识，共同抵制这种不正风气。经常性对牟利性职业索赔投诉举报等信息进行汇总研判，对超过法律规定额度索取赔偿、补偿、奖励的，以举报曝光要挟索要赔偿金的，实施敲诈勒索、寻衅滋事影响企业正常经营等涉嫌违法犯罪的，应及时将相关情况通报司法机关处置。
本工作指引施行过程中具体事宜，由上海市宝山区市场监督管理局负责解释。
本工作指引自2025年7月1日起施行，有效期至2027年7月1日。
