各市、州中级人民法院、人民检察院、网信办、公安局、司法局、市场监管局、数据局（政务服务监管局）、信访局：
为有效处置市场监管领域滥用投诉举报权利恶意索赔行为，切实保护消费者和生产者、经营者合法权益，营造公平、诚信、稳定市场秩序，结合我省实际，制定《青海省处置市场监管领域滥用投诉举报权利恶意索赔行为的指导意见》，现印发给你们，请遵照执行。
青海省市场监督管理局 青海省高级人民法院
青海省人民检察院 中共青海省委网络安全和信息化委员会
青海省公安厅 青海省司法厅
青海省信访局 青海省数据局
2026年8月7日
青海省处置市场监管领域滥用投诉举报权利恶意索赔行为的指导意见
为优化营商环境，保护消费者和经营者合法权益，促进市场秩序公平有序，进一步规范市场监管领域投诉举报处置，防范滥用投诉举报和行政救济权利以牟利为目的进行恶意索赔的行为过度占用司法行政资源，切实保护消费者和生产者、经营者合法权益，营造公平、诚信、稳定市场秩序，根据《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例》《市场监督管理投诉举报处理办法》《市场监督管理行政处罚程序规定》《优化营商环境条例》以及《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》等相关法律法规规章和政策文件精神，结合我省实际情况，制定本指导意见。
一、行为判断
本意见所指“恶意索赔”，主要涉及《消费者权益保护法》第二条、《消费者权益保护法实施条例》第二十七条第二款以及《市场监督管理投诉举报处理办法》第七条所禁止的，不以生活消费需要为目的购买使用商品或接受服务，滥用投诉举报和行政救济权利，违反法律法规、公序良俗，通过不正当手段牟取利益的行为。
判断是否构成恶意索赔，应根据《市场监督管理投诉举报处理办法》第十六条第三项规定情形的判断因素进行细化，包括但不限于以下情形：
（一）购买商品的数量、次数、频率等与商品保质期或者消费者通常消费习惯明显不符或诉求超出一般消费维权合理范围及法律保护范围的；
（二）所购商品或服务不存在法定安全质量问题，未损害人身、财产合法权益（以货款支付属于正常交易对价，不认定为侵权导致的财产损失），仅以标签标识、说明书、宣传材料等不影响商品或服务质量且不会对消费者造成误导的瑕疵为由主张惩罚性赔偿的；
（三）同一人短期内反复向同一或同行业经营者及其生产者购买相同、相似商品或接受相同、相似服务，或不同人员串通分别消费后，向同一经营者及其生产者主张惩罚性赔偿的；
（四）未发生真实消费关系，不能证明已实际购买商品或接受服务、自身合法权益已实际受到侵害的，或以网购秒拍秒退、通过网络购物平台购买并以非真实地址或宾馆、酒店等公共场所为收件地址、异地下单等方式未实际签收、使用相关商品，却以产品存在问题主张惩罚性赔偿的；
（五）冒用他人名义投诉举报，不提供真实姓名、居民身份证号码，或提供的通讯地址不实、信息模糊无法确定当事人，且不配合核实验证身份信息，难以认定其具有真实消费者身份及生活消费目的的；
（六）多人共用同一联系方式、购物凭证及证据材料进行投诉主张赔偿，各当事人均难以认定系基于各自独立的生活消费目的的；
（七）经证实，通过“夹带”、“调包”、篡改商品信息、伪造证据、捏造事实等方式制造索赔借口或利用投诉、举报、申请行政查处等法定权利威胁、滋扰、纠缠等“软暴力”手段，迫使经营者支付无法律依据的赔偿金、和解费、咨询费、服务费等款项的；
（八）以索要赔偿为目的，在无实质消费争议需解决的情况下，通过反复纠缠、言语威胁等手段，利用信息公开申请、行政复议、满意率评价等法定权利要求行政机关违背公平公正原则满足其惩罚性赔偿诉求的；
（九）在一定时期内多地、多次通过行政部门、投诉举报平台、信访、政务热线等渠道反复提出或撤回投诉举报，数量明显异常，内容未涉及具体违法事实或缺乏明确法律依据，且明显以索赔为主要目的的；
（十）投诉举报、行政复议或诉讼请求呈现格式化、模板化特征，进行批量索赔操作的；索赔人通过电话等渠道发起投诉举报，仅要求赔偿，不陈述具体消费事实、不反映商品及服务存在的问题，无意实质解决消费争议，且无正当理由拒绝通过电话、短信、电子邮箱等法定常规联络渠道配合行政机关核查答复的；举报人主动要求将其个人信息告知被举报方，明显违背正常举报逻辑，意图以此施压迫使经营者主动赔偿的；
（十一）经行政机关对投诉举报事项作出核查终结结论后，无新事实或新证据，仍以同一事由通过各类投诉举报平台、信访、政务热线等渠道，以索要赔偿为目的重复、多头投诉，占用大量行政资源的；
（十二）购买产品时录音、摄像，刻意挑拣性状异常、临期、过期、标签瑕疵等产品，留存购物记录后投诉举报要求赔偿或达不到索赔目的后，以各种理由投诉举报控告市场监管部门或相关人员，以此在争议中实现利益最大化的；
（十三）其他明显以牟利而非生活消费需要为目的，以“打假”为名实则牟利、滥用权利、违背诚信原则和公序良俗等行为。
二、处置流程
各级市场监督管理部门应当畅通消费者投诉举报渠道,完善投诉举报处置程序，依法及时受理和处理投诉举报，查处相关违法行为。对恶意索赔要谨慎甄别,坚持依法行政和分类处置原则,强化程序意识,确保行政履职合法规范。
（一）审慎受理
1.不予受理的情形：投诉与举报应区分适用，严格依法处置。对符合恶意索赔特征的投诉，依据《市场监督管理投诉举报处理办法》第十六条规定及上述行为判断，可不予受理；已受理的，依据第二十三条规定,终止调解。对不予受理或终止调解的投诉中反映的违法线索，市场监管部门仍应依法核查处置，确保市场秩序公平有序、消费者权益有效保护。
投诉事项属于其他行政机关职责范围，依据《市场监督管理投诉举报处理办法》第十六条第一款“投诉事项不属于市场监督管理部门职责，或者本行政机关不具有处理权限的”规定，市场监管部门应告知投诉人向有管辖权的部门提出。
2.调解限制：依据《市场监督管理投诉举报处理办法》及《行政复议法》相关规定，市场监管部门在调解过程中应保持中立，不得强制任何一方接受调解结果；不得以行政处罚作为调解前置条件；对于投诉中反映的违法线索，不得为促成调解而不予核查处理。
调解应以双方自愿为前提，若一方拒绝调解或调解未达成一致，市场监管部门应终止调解，并告知双方可通过司法途径解决争议，不得“以罚代调”“以赔息诉”。
（二）依法处置
1.核查与立案：对于投诉中发现的涉嫌违反市场监督管理法律法规规章的行为，有初步证据支持的，应立即启动“诉转案”机制，按照《市场监督管理投诉举报处理办法》《市场监督管理行政处罚程序规定》等有关规定予以核查处置。
依法受理举报，不得以未提供身份信息或证据材料为由不予受理或拒绝核查；不得因举报人撤回举报而停止核查处置；不得因举报人通过行政复议、行政诉讼、信访、执法监督、纪检控告等方式施压违规处理；举报未提供证据材料的，可以不采取现场核查手段。
决定立案的，应当填写立案审批表，报办案机构负责人和部门负责人审批。
决定不予立案的，应当填写不予立案审批表，说明理由和依据，报办案机构负责人和部门负责人审批。
依据市场监管行政违法行为首违不罚、轻微免罚清单，对符合清单规定的轻微违法行为，经核查属于初次违法、危害后果轻微、及时改正的，依法可以不予立案，严禁“以罚促赔”。
2.告知义务：分阶段及时履行告知义务。对不予受理、终止调解的投诉,不具有处理权限以及有关法律法规规定需要告知处理结果的举报，依照《市场监督管理投诉举报处理办法》《市场监督管理行政处罚程序规定》等要求,及时、准确履行告知义务。对于无法查实联系方式的投诉举报人，做好记录留存及时补充告知。
（三）支持维权
鼓励经营主体在受到以投诉举报、媒体曝光、诉讼等方式要 挟对其索要赔偿，或索赔人缺乏法律依据不当获赔后，依法收集、固定沟通记录、索赔凭证等证据，并及时向公安机关报案或向人民法院起诉等法律救济渠道积极维权。索赔人构成不当得利的，经营主体可依据《中华人民共和国民法典》第九百八十七条主张返还其取得的利益并要求赔偿损失。
对于行政机关作出的行政行为，或因不合理诉求违背自愿原则侵犯其合法权益的，经营主体可依法申请行政复议或提起行政诉讼，通过法律途径维护自身合法权益。各部门应支持经营主体依法维权，切实维护市场秩序。
（四）行刑衔接
市场监管部门在处置投诉举报过程中，发现投诉举报人存在本《指导意见》行为认定中第七项情形，涉嫌敲诈勒索、诈骗等违法犯罪的，应按照有关法律规定的程序将有关线索移送属地公安机关，并附相关材料。受理线索的公安机关应根据相关法律规定按时将处理结果书面通知线索移送部门。
（五）行政复议和行政诉讼范围
下列行为不属于行政复议范围和行政诉讼受案范围
1.市场监管部门对投诉举报作出的补正、延期、合并等对投诉举报人权利义务不产生实际影响的程序性处理行为；
2.市场监管部门依照《市场监督管理投诉举报处理办法》对投诉作出的调解行为；
3.同一举报人就同一涉嫌违法事实重复举报同一被举报人，市场监管部门不再另行处理的；
4.其他符合法律规定不属于行政复议和行政诉讼受案范围的。
（六）惩罚性赔偿适用范围
1.超出生活消费需要购买、使用商品或接受服务的，超出部分不适用惩罚性赔偿制度。
2.商品或服务的标签标识、说明书、宣传材料等存在不影响商品服务质量，且不会对消费者造成误导的非实质性问题，不适用惩罚性赔偿制度。
3.惩罚性赔偿属民事责任范畴，由消费者与生产经营者通过民事诉讼或协商途径解决；市场监管部门仅承担调解和行政监管职责，无权直接裁定或强制要求商家支付惩罚性赔偿金。
（七）净化网络环境
对利用网络直播、网络培训、网络群组、网络发帖等方式，教唆、组织、动员、指使他人从事恶意索赔活动，不具备检测资质主体发布虚假检测报告或鉴定结果、破坏网络生态和市场经济秩序的，行业主管部门负责对行为性质进行研判，并联合监管部门根据研判结果对违法违规信息和账号依法处置；涉嫌违法犯罪的，移送公安机关处理。
三、工作措施
（一）强化部门协同联动
充分发挥各级消费者权益保护联席会议的作用，各级市场监管部门应会同各相关部门建立规范市场监管领域投诉举报行为沟通协调机制，定期分析研判本辖区恶意索赔行为形势，协调政策取向，发布典型案例。综合运用量化指标与主观动机、行为模式等多维度因素，研究推进治理措施，着力破解恶意索赔行为判断标准不统一、信息共享不畅等难点堵点问题。
各部门依据各自职责，强化市场监管力度，提供必要的法律支持，推动完善相关制度，严厉打击违法犯罪行为，做到密切协同、齐抓共管，共同依法遏制恶意索赔。
（二）狠抓恶意索赔异常名录管理
1.依法归集投诉举报数据。建立投诉举报异常名录严格在现有上位法框架内实施，依据《市场监督管理投诉举报处理办法》第七条、第十条要求，以及《个人信息保护法》第十三条第一款第三项的规定，收集投诉人身份信息，履行投诉举报监管职责。同时，依托全国12315、全国消协智慧315等消费维权平台，开展恶意索赔大数据分析，精准甄别处置投诉举报、定位风险点；省级12315服务中心发挥枢纽作用，按规定梳理过滤投诉举报，将12345、信访等渠道转来的属市场监管管辖的投诉举报统一纳入全国12315平台办理，实现全量信息归集。
2.搭建跨部门共享联动机制。各级市场监督管理部门以县（区）为单位建立恶意索赔异常名录，逐级上报并通报至同级联合相关部门。会同同级人民法院、人民检察院、司法行政机关、公安机关、网信部门、信访部门等建立信息共享机制。遵循“谁主管、谁提供”原则，全面覆盖、应统尽统，加强协同联动，共享行政复议、行政诉讼、信访、12345热线等渠道的异常信息，动态完善异常名录，实现全省范围内信息共享和互认。
3.依法依规划定采集边界。严格依据《个人信息保护法》开展名录全流程管理，异常名录仅采集投诉举报人姓名、身份证号码、联系电话、联系地址、投诉举报数量、主要反映问题、涉及领域或商品服务类别等用于身份核验、行为研判的必要基础信息，严禁超范围采集无关个人隐私内容。同时，在全国12315平台完成相关投诉举报信息的登记录入。
4.严格遵循正当程序原则。市场监管部门在将当事人纳入异常名录前，依据《个人信息保护法》第三十五条规定，告知当事人，当事人对名录标记存在异议的，可在收到告知后5个工作日内提交相关佐证材料申请复核，属地市场监管部门需在10个工作日内完成核查并反馈复核结果，当事人对异议复核结果仍有不满的，可通过行政复议、行政诉讼等法定渠道主张自身合法权益。
恶意索赔异常名录暂不向社会公开发布。各相关部门要严格保护投诉举报人的个人信息，严禁向无关第三方泄露，严防个人信息滥用、泄露风险。
（三）推行包容审慎监管
针对恶意索赔多发领域，落实依法不予处罚、减轻处罚、从轻处罚清单。坚持过罚相当、处罚与教育相结合原则，督促经营者及时改正违法行为，避免“小过重罚”，广泛运用说服教育、劝导示范、指导约谈等柔性监管措施，引导经营主体合规经营。对于涉嫌违法且符合立案条件的投诉，依法启动“诉转案”程序，确保案件得到及时、有效的处理。
（四）支持尽职免责
结合《优化营商环境条例》创新与容错理念，在法治框架内积极探索原创性、差异化举措，对探索中出现符合规定条件的失误或偏差，可予以免责或减轻责任。支持各市（州）制定治理恶意索赔尽职免责制度，鼓励工作人员积极担当作为，避免问责简单化、随意化。相关部门对投诉举报、行政复议、行政诉讼、执法监督、信访等工作进行考核评价时，需充分考虑恶意索赔因素，不片面考核满意率、纠错率、败诉率等指标，不片面压减办理时限，防止倒逼基层“以赔息诉”损害营商环境，切实为基层和经营主体减负增效。
（五）依法履职
严禁各部门工作人员与恶意索赔人合谋损害经营者合法权益；不得迫使、诱导、默许经营者向恶意索赔人支付价款作为撤回诉求的条件；不得为促成调解、撤诉等片面追求经营者退赔；不得对恶意索赔行为视而不见、放任不管，或对经营者合法诉求推诿扯皮、敷衍塞责；不得在处置过程中选择性执法、区别对待；不得违反法定程序随意终止调解、不予受理或不依法核查；不得利用行政权力为恶意索赔人谋取私利，或通过“以罚代调”“以赔息诉”等方式损害营商环境。
（六）加强教育指导
强化对市场主体的监督指导,督促其规范经营行为。重点加强对投诉举报集中的重点企业及部分初创企业、小微企业和个体工商户的专项培训。加大合规守信经营宣传引导力度，通过约谈、提醒告诫、行政指导等方式，督促生产经营者加强内部管理，提升懂法知法守法用法意识。
鼓励各市（州）结合实际，充分运用法治思维与法治方式，根据《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》权责法定原则，细化恶意索赔判断及处置流程，探索制定本地区依法处置恶意索赔行为规章，切实提升监管精准性与有效性，确保监管行为不缺位、不越位。
本指导意见所涉事项现行有效的法律、法规、规章以及上级规范性文件另有规定的，以法律、法规、规章和上级规范性文件的规定为准。
本指导意见自2026年9月10日起施行，有效期至2031年9月9日。此前印发的《青海省市场监管局关于依法处置恶意投诉举报行为维护营商环境的指导意见》（青市监消保〔2022〕143号）《青海省依法处置市场监管领域恶意投诉举报行为工作指引》（青市监消保〔2025〕17号）自本指导意见施行之日起废止。
本指导意见由青海省市场监督管理局会同联合治理机制内各相关部门按照职责分工负责解释。
附件：青海省市场监管领域处置滥用投诉举报权利恶意索赔行为联合治理机制部门职责
附件
青海省规范市场监管领域处置滥用投诉举报
权利恶意索赔行为联合治理机制部门职责
市场监督管理部门审慎判定、及时梳理、认真核查恶意索赔行为。严格区分行政权力与民事权益，监督市场监管领域违法行为，引导民事纠纷合法解决，避免行政权力干预民事纠纷；严禁因“满意度”考核强制赔偿，鼓励商家依法维权，拒绝不合理诉求；开展针对性普法宣传与监管执法，多渠道引导企业合法经营，从源头减少违法经营导致的投诉举报；借助全国12315平台查看投诉举报次数、地域分布、所涉商品/服务类别以及被投诉举报对象等信息，多举措提高投诉举报处置效能；强化大数据分析应用，收集、编制并动态更新辖区内恶意索赔异常名录，及时反馈相关信息，发现违法犯罪线索，立即移送公安机关；规范投诉举报处置流程，严格依法定程序处理，避免程序瑕疵引发复议诉讼，防止恶意索赔人滥诉占用行政资源；探索“行政调解+司法确认”协同机制，提升调解效力。
网信部门充分发挥网络综合治理职能，针对利用网络平台以打假、维权为名“蹭热点”“博流量”等恶意索赔行为的新特点、新趋势强化监管，建立快速响应机制。会同行业主管部门研判意见精准定位违法违规信息，依法对相关账号采取警告、限期整改、暂停更新、关闭账号等处置措施，并及时公开结果以形成震慑。若处置中发现涉嫌违法犯罪线索，严格按法定程序及时移送公安机关，确保线索完整、准确、及时，并积极配合调查取证、提供技术支持。
人民法院充分发挥审判职能。根据《中华人民共和国民法典》等相关法律法规，履行人民法院司法审判职能，完善“行政调解+司法确认”协同机制，共同推动统一执法司法理念；对于牟利、打击报复为目的，违反“诚实信用”“公序良俗”基本法律原则，扰乱市场经济秩序，浪费行政资源和司法资源的行为，依法不予支持；对涉嫌滥用诉权的，应依据《民事诉讼法》《行政诉讼法》及相关司法解释，通过驳回起诉、裁定不予受理等方式予以规制；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
司法行政部门依法履行行政复议职能。依据《行政复议法》规定，明确市场监管部门调解行为不属于复议范围，以未履行法定职责、对举报处理结果提出异议或刻意寻找程序瑕疵等为由提出行政复议时，严格依据相关法律等规定审查复议申请人资格并依法审理，杜绝因行政复议要求“以赔息诉”；对市场监管部门在规制恶意索赔行为时依法依规作出的决定予以支持。
人民检察院依法履行法律监督职责。共同推动统一执法司法理念与证据认定标准；加强与公安机关沟通协作，推动侦查监督与协作配合机制实质化、规范化、体系化运行；依法对恶意索赔行为开展协同治理，实现办理一案、治理一片的效果；充分履行审查逮捕、审查起诉职能，贯彻宽严相济刑事政策，依法严惩恶意索赔中涉嫌敲诈勒索、诈骗等犯罪行为，形成有效震慑；注重综合履职，针对办案中发现的社会治理漏洞，积极向相关单位和部门提出检察建议，促进源头治理与长效机制建设。
公安部门依法严厉打击诈骗、敲诈勒索等违法犯罪行为。针对通过夹带、调包、造假等故意制造问题产品进行索赔，或利用威胁、滋扰、纠缠等手段及以干扰正常经营为要挟向经营者索赔，构成违法犯罪的，依法查处。对不构成犯罪但违反《治安管理处罚法》相关规定的，依法给予治安处罚。加强与各部门沟通协作，建立信息共享机制，及时互通恶意索赔线索；积极开展联合执法行动，对重点区域、重点行业进行集中整治；完善线索移送流程，形成行政执法与刑事司法双向移送、无缝对接的工作闭环。
信访部门依照职责收集可能存在恶意索赔的信访人信息，分析研判并向有关部门通报其利用信访手段牟利的问题线索；对信访人反映的投诉举报求决类事项，依照《信访工作条例》引导其向有权处理的职能部门反映，由职能部门依法办理；支持行政机关规制恶意索赔及滥用投诉举报权行为的行政处置；对因投诉举报衍生的检举控告类事项，按干部管理权限转送有关机关、单位或纪检监察机关依法依规处置。对已复核信访事项和依法终结的涉法涉诉信访事项，严格依法不再受理、不再重复处理，做好信访事项登记甄别，避免“以访代诉”破坏法治秩序。
数据管理部门探索多渠道整合投诉举报信息，构建全面数据集。运用大数据分析精准识别高频次、模板化等异常特征，为研判提供关键依据、形成研判意见。配合相关部门编制异常名录，详细记录关键信息并动态更新，为部门联动提供数据支撑，促进信息共享与协同工作，推动形成“数据驱动、部门联动、精准治理”格局。
12345政务服务便民热线主管部门认真落实指导意见中关于行政调解类、执法办案类事项相关考核评价工作要求，建立因不符合法律法规、违背社会公序良俗，或经承办部门认定为恶意索赔的投诉举报事项，由承办部门向12345热线平台提交不再受理范围认定申请，经审核后该诉求不纳入12345热线考核评价范围。对于依法依规作出的调解结果和行政执法决定，充分考虑恶意索赔行为治理复杂性，优化完善恶意索赔类投诉举报事项退回审核标准和流程，确保12345热线资源聚焦解决合理合规的民生诉求，实现为基层和经营主体减负增效。
